Nell’ultimo decennio si è notevolmente deteriorata la sicurezza globale. I conflitti armati sono aumentati di numero, di complessità e di letalità. Sono aumentati i conflitti generati dall’impatto del cambiamento climatico.Sono cresciuti gli “sfollati” nel mondo: oltre 65 milioni. Negli ultimi dieci anni i trasferimenti internazionalidi sistemi d’arma sono aumentati del 10%. Dopo la fine della guerra fredda la spesa militare globale non è mai stata così alta: oltre 1.700 miliardi di dollari. Cresce la militarizzazione del Medio Oriente. Non soltanto Stati Uniti, Russia e Cina ma anche i paesi europei della NATO hanno aumentato le spese militari. Gli Stati Uniti si sono ritirati prima dall’accordo sul programma nucleare iraniano e poi dal trattato INF. Subito dopo, la Russia ha comunicato di non ritenersi più vincolata dal trattato INF. Le minacce hanno assunto il carattere della globalità e della pervasività trasversale agli stati. Negli stati a più antica tradizione democratica vengono messi in discussione quei valori fondamentali che, nel secondo dopoguerra, sono stati posti alla base del costituzionalismo democratico e della nascita e dello sviluppo dell’organizzazione internazionale multilaterale a livello universale e regionale: cooperazione internazionale, pace, democrazia, stato di diritto, diritti umani.
Questo imbarbarimento delle relazioni internazionali è accompagnato da un processo consequenziale di delegittimazione dell’organizzazione internazionale multilaterale e del sistema internazionale di protezione dei diritti umani che essa ha generato. L’ordine internazionale creato all’indomani della seconda guerra mondiale e fondato sui principi e sui valori enunciati nella Carta delle Nazioni Unite e nella Dichiarazione Universale dei Diritti Umani sembra avere perso molti dei suoi sostenitori a cominciare dagli Stati Uniti che di quell’ordine erano stati i principali promotori.
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Tuttavia non siamo all’anno zero per quanto riguarda la costruzione di un ordine internazionale più giusto, equo, solidale e democratico. C’è un nuovo diritto internazionale, quello dei diritti umani, che ha anticipato la globalizzazione dell’economia e della politica, che ha messo al centro anche della politica internazionale la persona umana con il suo corredo di diritti fondamentali e che ha dato piena visibilità alla cittadinanza universale, che coincide con lo statuto giuridico di persona umana internazionalmente riconosciuto. C’è un’organizzazione internazionale multilaterale che è attrezzata per rispondere alle sfide della global governance e che bisogna semplicemente far funzionare. C’è una società civile globale sempre più organizzata e progettuale che aggrega la domanda politica che viene dal “sociale internazionale” e che chiede di partecipare attivamente ai processi di cooperazione internazionale e di costruzione della pace. Ed è al ruolo svolto da questa società civile che si devono alcuni trattati internazionali sul disarmo: dalla Convenzione di Ottawa per la messa al bando delle mine antipersona al Trattato sulla proibizione delle armi nucleari.
Insomma, come scriveva Antonio Papisca, c’è la “bussola giuridica globalizzata. Il problema è che non la si conosce o non la si vuole conoscere”.
Sul tema specifico della sicurezza l‘attenzione non può non focalizzarsi sul sistema di sicurezza collettiva previsto dalla Carta delle Nazioni Unite (NU) nella convinzione che ancora oggi, a oltre 70 anni dalla Conferenza di San Francisco, esso mantiene intatta la sua validità.
La Carta dispone per l’istituzione di un sistema volto a dotare la massima organizzazione mondiale degli strumenti necessari, compresi quelli coercitivi, per mantenere la pace e la sicurezza internazionale.
Punto di partenza per capirne la ratio sono i principi e gli obiettivi proclamati nella Carta. Nel Preambolo è enunciata la filosofia di pace positiva entro cui collocare, con le pertinenti norme del dispositivo, i fini costitutivi e irrinunciabili dell’ONU quali la proscrizione della guerra, la risoluzione delle controversie con mezzi pacifici, il divieto della minaccia o dell’uso della forza nelle relazioni internazionali, la giustizia internazionale, il rispetto dei diritti umani, l’eguaglianza dei diritti e l’autodeterminazione dei popoli. Sono tutti principi nuovi, che la Carta delle NU pone per la prima volta nella storia dei trattati internazionali a fondamento dell’ordine mondiale.
Il disarmo è richiamato all’art. 11 della Carta che attribuisce all’Assemblea Generale il compito di «esaminare i princìpi generali di cooperazione per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, compresi i princìpi regolanti il disarmo e la disciplina degli armamenti, e può fare, riguardo a tali principi, raccomandazioni sia ai Membri, sia al Consiglio di Sicurezza». E all’art. 47 che istituisce il Comitato di Stato Maggiore con il compito di «coadiuvare il Consiglio di Sicurezza in tutte le questioni riguardanti le esigenze militari del Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, l’impiego ed il comando delle forze poste a sua disposizione, la disciplina degli armamenti e l’eventuale disarmo».
Insomma, la sicurezza collettiva disegnata dalla Carta è quella di una istituzione multilaterale creata dagli stati con il compito di mantenere la pace nel sistema internazionale e con il vincolo per gli stati a rinunciare alla guerra come strumento di risoluzione delle controversie internazionali. L’assunto è che l’ONU deve fare ciò che la Carta delle Nazioni Unite prescrive che faccia, in opposizione alla tesi che l’ONU dovrebbe fare ciò che le è consentito di fare dagli Stati più forti.
È all’interno di questa cornice finalizzata alla costruzione di un ordine di pace positiva che va costruita una strategia per il disarmo e vanno letti i capitoli centrali della Carta dedicati rispettivamente alla «Soluzione pacifica delle controversie internazionali» (capitolo VI) e alla «Azione rispetto alle minacce alla pace, alle violazioni della pace ed agli atti di aggressione» (capitolo VII).
Il capitolo VI contiene un elenco dettagliato dei mezzi pacifici che le parti di una controversia devono esperire: negoziato, inchiesta, mediazione, conciliazione, arbitrato, regolamento giudiziale, ricorso ad organizzazioni od accordi regionali, od altri mezzi pacifici (art. 33).
Qualora in questa fase non si consegua la risoluzione della controversia, allora possono scattare le misure coercitive previste dal capitolo VII della Carta. Ai sensi dell’art. 41 il Consiglio di sicurezza, per dare effetto alle sue decisioni, può adottare misure, non implicanti l’impiego della forza armata. Sono le cosiddette «sanzioni internazionali».
Ove anche queste misure si siano dimostrate inadeguate il Consiglio di sicurezza ai sensi dell’art. 42 «può intraprendere, con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale», con la significativa precisazione che «tale azione può comprendere dimostrazioni, blocchi ed altre operazioni mediante forze aeree, navali o terrestri di Membri delle NU». La lettera di questo articolo non legittima l’ONU ad intraprendere azioni di guerra, dal momento che ciò contrasterebbe, oltre che con la tipologia di operazioni militari indicate dall’articolo 42 (dimostrazioni, blocchi, ...), con la lettera e con lo spirito della Carta, che è chiaramente di pace positiva; la obbliga invece ad azioni di polizia militare efficacemente dimostrative, intraprese a titolo sia di dissuasione e interposizione tra i contendenti sia, più in generale, di imposizione e mantenimento dell’ordine pubblico internazionale.
Perché l’ONU possa così agire, devono sussistere due condizioni: a) l’accordo dei 5 membri permanenti del Consiglio (assenza dunque di veto); b) la disponibilità di forze militari sotto diretta autorità dell’ONU (fare attenzione: se delle NU, l’autorità è sopranazionale, non multinazionale). Queste forze non possono che venire dagli stati membri dell’Organizzazione secondo quanto stabilisce l’art. 43. I piani per l’impiego della forza d’ordine delle NU sono stabiliti dal Consiglio di sicurezza che si avvale di un Comitato di Stato Maggiore composto dai Capi di Stato Maggiore dei membri permanenti del Consiglio di sicurezza e, in talune occasioni e su invito espresso del Comitato, da quelli di altri stati membri dell’ONU.
Ma l’art. 42 non ha fino ad oggi trovato attuazione perché non è ancora stato implementato l’art. 43, che recita:
«1. Al fine di contribuire al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, tutti i Membri delle NU si impegnano a mettere a disposizione del Consiglio di Sicurezza, a sua richiesta ed in conformità ad un accordo o ad accordi speciali, le forze armate, l’assistenza e le facilitazioni, compreso il diritto di passaggio, necessarie per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. (…)
3. L’accordo o gli accordi saranno negoziati al più presto possibile su iniziativa del Consiglio di Sicurezza. Essi saranno conclusi tra il Consiglio di Sicurezza ed i singoli Membri, oppure tra il Consiglio di Sicurezza e i gruppi di Membri, (…)».
Il significato di questo articolo è fin troppo evidente: se gli stati non mettono a disposizione dell’ONU, in via permamente, parte delle loro forze armate, il Consiglio di sicurezza non può intraprendere azioni comportanti l’uso della forza sempre, ovviamente, per i fini e secondo i principi enunciati nella Carta. D’altra parte, gli stessi autori della Carta, prevedendo le resistenze degli stati nel dare attuazione agli accordi previsti dall’art. 43, vi hanno inserito una “disposizione transitoria di sicurezza” (art. 106), ancora oggi in vigore, che getta luce sulle ambiguità che caratterizzano l’agire delle NU nel campo della sicurezza:
«In attesa che entrino in vigore accordi speciali, previsti dall’articolo 43, tali, secondo il parere del Consiglio di Sicurezza, da rendere ad esso possibile di iniziare l’esercizio delle proprie funzioni a norma dell’articolo 42, gli Stati partecipanti alla Dichiarazione delle Quattro Potenze, firmata a Mosca il 30 Ottobre 1943, e la Francia, giusta le disposizioni del paragrafo 5 di quella Dichiarazione, si consulteranno tra loro e, quando lo richiedano le circostanze, con altri Membri delle Nazioni Unite in vista di quell’azione comune necessaria al fine di mantenere la pace e la sicurezza internazionale» (art. 106).
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Dunque, per quanto riguarda il sistema di sicurezza, siamo ancora in un regime «transitorio» che lascia ai cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza un potere legibus solutus, cioè di agire al di fuori e al di sopra della stessa Carta. È una disposizione che, ad oltre mezzo secolo dall’entrata in vigore della Carta, non può non essere definita come scandalosa, incompatibile con il nuovo diritto internazionale, umiliante per gli stati membri delle NU, offensiva del buon senso comune e di elementari principi di moralità.
Il conferimento di forze armate nazionali all’ONU perché questa ne disponga in via permanente, una sorta di onuizzazione degli eserciti nazionali, imprimerebbe una forte accelerazione al processo di transizione dalla sicurezza nazionale alla sicurezza collettiva, il quale a sua volta innescherebbe un processo di disarmo reale con la messa sotto controllo delle NU sia della produzione sia del commercio delle armi e la costituzione di contingenti militari (adeguatamente addestrati a compiti di polizia internazionale) di rapido impiego, in modo che le NU ne possano disporre tempestivamente il dispiegamento sul campo (stand-by units).
La delicatezza della materia è di tutta evidenza. Ammesso che si renda finalmente possibile la costituzione della forza permanente di polizia militare dell’ONU si pongono comunque, in via pregiudiziale, almeno due problemi: quello del controllo democratico di tale forza, e più in generale dei processi decisionali dell’ONU, e quello della riduzione e riconversione degli eserciti nazionali in strutture di polizia militare internazionale. Di fronte a questa pur ragionevole prospettiva, i rischi da evitare sono molteplici, in particolare che: a) un’altra forza armata, quella sopranazionale, si aggiunga alle centinaia di eserciti nazionali, agli eserciti “di liberazione nazionale”, ecc.; b) tale forza sopranazionale agisca, di fatto, sotto il comando di pochi e potenti stati e ne rafforzi il ruolo egemone all’interno dell’ONU. In altre parole, il pur necessario “più di potere sopranazionale” presuppone la democratizzazione dell’intera Organizzazione.
L’allestimento del sistema di sicurezza collettiva previsto dalla Carta delle NU quale variabile indipendente per la realizzazione di un disarmo reale, va di pari passo con il processo di riconoscimento della pace come diritto fondamentale della persona e dei popoli. Su iniziativa del Consiglio Diritti Umani e con un forte sostegno della società civile globale, il 19 dicembre 2016 l’Assemblea Generale delle NU ha adottato la Dichiarazione sul Diritto alla pace.
L’ampio e corposo preambolo della Dichiarazione delle NU esplicita il concetto di pace positiva, riconducendo tutto all’area dei diritti umani e dello stato di diritto. All’inizio del preambolo c’è infatti il richiamo puntuale alla Carta delle NU e alle fonti primarie del diritto internazionale dei diritti umani: Dichiarazione Universale, Patti internazionali rispettivamente sui diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali nonchè Dichiarazione di Vienna del 1993 e relativo Programma d’Azione. E c’è l’esplicito richiamo ai principi della Carta delle NU riguardanti il divieto dell’uso della forza e l’obbligo di risolvere pacificamente le controversie internazionali.
Il concetto di pace è chiaramente multidimensionale, comprendente anche gli aspetti economici: “pace e sicurezza, sviluppo e diritti umani sono i tre pilastri del sistema delle NU e le fondamenta della sicurezza collettiva e del benessere, fra loro interconnessi e reciprocamente rafforzantisi”.
L’articolo 2 ci fornisce elementi per identificare i contenuti della pace positiva: gli stati “devono rispettare, implementare e promuovere eguaglianza, non discriminazione, giustizia e stato di diritto, libertà dal bisogno e dalla paura quali mezzi per costruire la pace nelle e tra le società”. L’art. 4 invece richiama al “grande compito universale di educare per la pace impegnandosi nell’insegnamento, nella ricerca, nella formazione postuniversitaria e nella disseminazione della conoscenza”.
Con il riconoscimento della pace quale diritto fondamentale della persona e dei popoli, essa fuoriesce da quell’abbraccio mortifero delle sovranità armate per entrare nella sfera di garanzia dei diritti e libertà fondamentali, la cui radice sta nella dignità umana incarnata nel supremo diritto alla vita. Con la perdita dello ius vitae ac necis (diritto-potere di vita e di morte) quale attributo di sovranità degli stati, avviene la mutazione genetica della statualità, con la conseguenza che gli stati non possono più oltre disattendere quella parte della Carta delle NU che obbliga a rendere effettivo il funzionamento del sistema di sicurezza collettiva, da rafforzare e democratizzare, e quindi a disarmare. Altrimenti detto, la pace entra nella sfera che le è naturalmente propria: quella della originaria sovranità dei titolari dei diritti fondamentali, cioè le persone umane.
