C’era dato di sperare fossimo vicini a un “mondo privo di armi chimiche”: abbiamo avuto 25 anni senza alcun uso di tali armi; lo spirito negoziale dello scorso secolo ci ha trasmesso una convenzione di disarmo e prevenzione quasi ottima e quasi universale, con un efficiente sistema di verifica e controllo affidato a una specifica organizzazione; è stata creata una rete di norme internazionali e nazionali e vincoli all’esportazione di materiali critici; oltre il 96% degli enormi arsenali dei paesi aderenti è stato eliminato, compresi quelli di Iraq, Siria e Libia in piena guerra civile; distrutti o convertiti gli impianti di produzione degli agenti e costruiti impianti di distruzione rispettosi delle condizioni ambientali. E, soprattutto, questo progresso è avvenuto con la piena e fattiva collaborazione di tutti gli stati, collaborazione che si è espressa in modo cruciale nell’eliminazione delle armi chimiche siriane nel 2014.
Alla fine del 2018 quei risultati e quello spirito di collaborazione sembrano lontani.
La Convenzione CWC e l’OPCW
La Convenzione per la proibizione dello sviluppo, produzione, immagazzinamento e uso di armi chimiche e per la loro distruzione (CWC), aperta alle firme a Parigi il 13 gennaio 1993, è in vigore dal 29 aprile 1997. La CWC è il punto di arrivo della storica ostilità all’impiego militare di velenie del deciso rifiuto popolaredelle armi chimiche, in particolare dopo la prima guerra mondiale e l’impiego di tali armi dell’Iraq contro l’Iran.
La CWC è quasi universale, con l’adesione di 192 stati; solo tre paesi non l’hanno firmata (Corea del Nord, Egitto e Sud Sudan) e Israele non l’ha ratificata; Taiwan ha dichiarato di rispettare la sostanza delle norme e di contemplare solo attività di ricerca chimica difensiva.
La convenzione prevedeva la distruzione entro il 29 aprile 2012 di tutte le sostanze (oltre 71.300 tonnellate), i proiettili (circa 8 milioni e 700 mila) e gli impianti (97) e strutture (5.449) dichiarati dagli stati aderenti alla sua entrata in vigore; dilazioni sono state concesse a Russia, Stati Uniti, per la grande quantità di sostanze nei loro arsenali, e a Siria e Libia, che hanno aderito in seguito. Attualmente si stanno eliminando le ultime 2.500 t di agenti rimaste (negli USA), operazione da completare entro settembre 2023, mentre continuano le distruzioni di residuati bellici che ancora si trovano in Cina (del Giappone) e sui vari fronti delle guerre del secolo scorso.
L’Organizzazione per la proibizione delle armi chimiche (OPCW) è stata istituita dalla CWC “per conseguire l’oggetto e lo scopo della presente Convenzione, per assicurare l'attuazione delle sue disposizioni, comprese quelle relative a una verifica internazionale della sua osservanza e per rappresentare un’istanza per la consultazione e la cooperazione tra gli stati parte”; ha sede a L’Aia, è diretta dallo scorso luglio dall’ambasciatore Fernando Arias e conta 500 persone; le sue attività sono guidata da un Comitato esecutivo, che si riunisce più volte all’anno, e controllate dalla Conferenza degli stati parte.
Il nuovo quadro internazionale
La guerra in Siria ha inaugurato la presente nuova fase negativa: il tabù che impediva l’impiego delle armi chimiche è stato infranto in dozzine di casi accertati (e centinaia denunciati), inclusi i massacri del 21 agosto 2013 nel sobborgo Ghouta di Damasco e del 4 aprile 2017 a Khan Shaykhum, fino all’attacco in Aleppo del 24 novembre 2018; vi sono stati impieghi anche in Iraq e omicidi politici mirati in Malesia (13 febbraio 2017) e a Salisbury, UK, (4 marzo 2018). Alcuni di questi attacchi hanno impiegato cloro, materiale industriale di uso comune e facilmente reperibile, ma nei casi più gravi si è fatto ricorso ad agenti nervini, le armi chimiche più aggressive, che richiedono speciali strutture di produzione, conservazione e trasporto.
La rottura della coesione internazionale sul regime di controllo delle armi chimiche è dovuta in generale alle tensioni politiche correnti, ma è sorta in seguito al rifiuto da parte russa di ammettere sanzioni contro il governo siriano, riconosciuto responsabile di alcuni attacchi chimici, in particolare quelli di Ghouta e Khan Shaykhum.
Va ricordato che il Consiglio di sicurezza dell’ONU (UNSC), approvando la missione congiunta ONU-OPCW per il disarmo chimico della Siria, nella sua risoluzione 2118 (27 settembre 2013) “condanna gli attacchi chimici in Siria e ritiene le persone responsabili perseguibili penalmente; decide di imporre le misure previste dal capitolo VII della Carta delle Nazioni unite nel caso di inadempienze.” In questa prospettiva l’UNSC costituì (risoluzione 2235 del 7 agosto 2015)l’OPCW-UN Joint Investigative Mechanism (JIM) col mandato di identificare “nella massima misura possibile individui, entità, gruppi o governi che siano stati perpetratori, organizzatori, sponsor o altrimenti coinvolti nell’uso di sostanze chimiche come armi in Siria”; il JIM interveniva dove la Fact Finding Mission (FFM) dell’OPCW aveva determinato l’uso di prodotti chimici come armi in incidenti specifici.
La Siria e la Russia hanno sempre rifiutato i rapporti JIM che individuano la responsabilità del governo siriano, e il 24 ottobre 2017 all’UNSC la Russia col suo veto ha bocciato la proposta americana di estensione dell’attività del JIM (la Cina si è astenuta).Al di là degli aspetti di diritto internazionale, sono evidenti le motivazioni politiche: gli USA vogliono la fine del regime di Bashar Hafez al-Assad,mentre la Russia lo sostiene.
Molti paesi ritengono che l’impunità di fronte a violazioni della CWC accertate da un organismo internazionale indipendente mini il regime di prevenzione delle armi chimiche e finisca col ledere la tenuta della stessa convenzione. A fronte della cessazione del JIM, venne indetta una sessione speciale degli stati parte della CWC (26−28 giugno 2018) che adottò, con 82 voti favorevoli e 24 contrari, la proposta inglese di potenziare la capacità dell’OPCW di identificare i perpetratori dell’uso di armi chimiche e sviluppare un meccanismo di attribuzione delle responsabilità valido universalmente. La decisione (C-SS-4/DEC.3) in particolare richiede la creazione di strumenti operativi dell’OPCW per le indagini e rapporti del direttore generale alle Conferenze degli stati parte e condanna Siria, Daesh e Corea del Nord per le responsabilità accertate dal JIM, come pure l’attacco a Salisbury.
L’estrema opposizione della Russia a ogni condanna della Siria e al potenziamento dei compiti d’indagine dell’OPCW ha caratterizzato ogni successivo incontro istituzionale internazionale.
Nei lavori del Primo comitato della 73° Assemblea Generale dell’ONU dedicati al controllo delle armi chimiche si sono avuti discussioni vivaci con dure prese di posizione contrapposte che hanno impedito la tradizionale approvazione unanime della proposta di delibera L.20 Implementation of the Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on Their Destruction. Sono state necessarie 5 votazioni su specifici paragrafi e una globale sulla risoluzione; quest’ultima ha visto 148 paesi favorevoli, sette contrari (Cambogia, Cina, Iran, Nicaragua, Russia, Siria e Zimbabwe) e 23 astenuti. La delibera, fra l’altro, sottolinea l’importanza e i contributi della CWC, il progresso nell’eliminazione degli agenti e delle strutture per armi chimiche, apprezza il lavoro dell’OPCW e il nuovo impegno per l’individuazione di violazioni, condanna i recenti impieghi di armi chimiche e accetta i risultati del JIM sulla responsabilità del governo siriano e del Daesh.
Il 61° incontro del Comitato esecutivo e la 23° Conferenza degli stati parte dell’OPCW
Una chiara spaccatura in due blocchi si è riproposta anche nei due organi decisionali dell’OPCW, che finora avevano sempre lavorato in modo non contenzioso, con decisioni quasi sempre unanimi.
Nella riunione di novembre il Comitato esecutivo è chiamato a definire una proposta di programma e di bilancio dell’OPCW per l’anno successivo da avanzare alla Conferenza degli stati parte per approvazione. Il 5 novembre 2018 c’è stata contrapposizione sulla stessa agenda dei lavori e le proposte del programma e del bilancio sono state adottate solo dopo un teso dibattito con due votazioni separate: 29 paesi hanno votato a favore, 3 contro (Cina, Iran e Russia) e 7 astenuti (Algeria, Brasile, India, Iraq, Kenia, Pakistan e Sud Africa). La Russia si oppone ai programmi previsti per le indagini delle violazioni e quindi anche al loro finanziamento.
La 23° Conferenza degli stati parte, che ha visto la partecipazione di 160 paesi, doveva concludere i sui lavori il 20 novembre ma l’impossibilità di trovare un accordo sul rapporto finale ha imposto l’interruzione dei lavori per un’ulteriore seduta il giorno 29 novembre. I punti dibattuti hanno riguardato ancora le attività di ispezione e attribuzione delle responsabilità di attacchi chimici e il loro finanziamento. Il direttore generale Fernando Arias ha presentato il suo progetto per rafforzare gli interventi dell’OPCW per l’implementazione degli obiettivi della CWC, includente il potenziamento del laboratorio dell’organizzazione a un centro di chimica e tecnologia per seguire gli sviluppi scientifici e rafforzare la collaborazione scientifica.
La Cina e la Russia hanno proposto (Preserving the Integrity of the Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons) la creazione di un gruppo aperto di lavoro per riesaminare il meccanismo di attribuzione sulla base di dichiarazioni nazionali. Dopo intenso dibattito la proposta sino-russa è stata bocciata con una votazione 82 a 30 e 31 astensioni.
La contrapposizione si è riaccesa sul programma e sul bilancio annuale con dure prese di posizione sul testo e su emendamenti russi e iraniani, che hanno portato a una serie di votazioni con tipicamente 95 a favore, 27 contrari e 22 astenuti, segno di una chiara e consolidata frattura della comunità internazionale che ricorda i tempi della guerra fredda.
La quarta conferenza di revisione della Convenzione sulle armi chimiche
I disaccordi sulle responsabilità degli impieghi di armi chimiche in Siria e il nuovo meccanismo di investigazione e di attribuzione degli attacchi chimici hanno impedito il raggiungimento di un documento finale unanime, per la prima volta nella storia delle conferenze di revisione. Al posto del rapporto concordato, il presidente della conferenza, l’ambasciatore salvadoregno Agustín Vásquez Gómez ha prodotto sotto la sua responsabilità un resoconto dei lavori, svolti a L’Aia presso la sede dell’OPCW dal 21 al 30 novembre 2018. Alla conferenza hanno partecipato 150 paesi parte, due osservatori (Israele e Sud Sudan), 7 organizzazioni internazionali, rappresentanti dell’industria chimica e della comunità scientifica e 75 organizzazioni non governative.
Ad alimentare i contrasti, gli USA hanno condannato come violatori della convenzione oltre alla Siria anche la Russia per gli omicidi in Inghilterra e l’Iran, per “un programma di armi chimiche non dichiarato al OPCW”; nessun altro paese ha aderito alla condanna americana dell’Iran, che a sua volta ha attaccato duramente gli USA.
L’attività dell’OPCW e dei suoi gruppi di lavoro è stata giudicata positivamente in tutti i settori previsti dalla CWC, inclusi gli interventi sanitari, la formazione di personale dei paesi membri, l’assistenza e la protezione dalle armi chimiche, la prevenzione del terrorismo, la cooperazione allo sviluppo economico e tecnologico, l’educazione pubblica al rifiuto delle armi chimiche. Particolarmente apprezzato l’esaustivo rapporto dello Scientific Advisory Board e le sue proposte e raccomandazioni.
Si è raccomandato il potenziamento dell’OPCW in modo da far fronte alle attuali prospettive, in particolare due fronti:
- adeguare la classificazione delle categorie di agenti pericolosi al continuo progresso scientifico e tecnologico nel campo della chimica e della biologia, che ha messo a disposizione di applicazioni militari nuove sostanze e metodi di produzione impensabili al tempo della stesura della convenzione;
- sviluppare metodologie di azione per la prevenzione della proliferazione, un impegno molto più complicato della verifica del disarmo delle armi esistenti, dato l’enorme dimensione e diffusione dell’industria chimica mondiale.
Molti stati hanno avanzato costruttive proposte. Particolare attenzione è stata dedicata alle sostanze chimiche che agiscono sul sistema nervoso centrale (CNS-AC), attualmente sviluppate come agenti antisommossa; tuttavia, a differenza degli agenti incapacitanti, i loro effetti non si limitano all’irritazione sensoriale di natura temporanea, ma possono indurre incapacità permanenti quali deterioramento cognitivo, perdita della funzione motoria, fino alla perdita della coscienza, con una letalità analoga a quella dei gas nervini.
Nonostante i notevoli contributi positivi, l’incapacità della Conferenza di revisione a raggiungere un accordo sul documento finale manda un negativo segnale politico, che indebolisce il regime di contrasto alle armi chimiche e aggrava il già pesante clima internazionale.
