Separare per garantire? La riforma che vuole ridisegnare la magistratura

Roma, 18/02/2026: il Presidente Sergio Mattarella presiede l'Assemblea plenaria del CSM. Foto: www.quirinale.it

Il 22 e 23 marzo gli elettori sono chiamati a pronunciarsi su una riforma costituzionale che interviene in profondità sull’assetto interno della magistratura e sui suoi rapporti con gli altri poteri dello Stato. Il testo, approvato in doppia lettura dal Parlamento, riscrive gli articoli 104 e 105 della Costituzione, intervenendo sull’organizzazione e sul sistema di autogoverno della magistratura.

Trattandosi di un referendum ordinario non è previsto, come noto, alcun quorum: la consultazione ha dunque effetto a prescindere dal numero dei votanti. Chi è favorevole alla riforma sceglierà il Sì, mentre chi vuole conservare il testo costituzionale vigente deve segnare il No sulla scheda.

Da quando è entrata in vigore nel 1948 la nostra carta costituzionale è stata cambiata diverse volte: recentemente sono state ad esempio inserite le menzioni dell’ambiente (2022) e dello sport (2023). Più rari i referendum costituzionali: l’ultimo, tenutosi nel 2020, ha sancito la riduzione del numero dei parlamentari.

La situazione attuale e la proposta di riforma

Oggi in Italia i magistrati giudicanti, ovvero quelli che decidono le controversie, e quelli requirenti, che invece coordinano le indagini e sostengono l’accusa nel processo, accedono alla carriera attraverso un unico concorso. Tutti inoltre fanno riferimento al Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), al quale spettano “secondo le norme dell'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari” (attuale art. 105 della Costituzione).

Il CSM è presieduto dal Presidente della Repubblica e comprende di diritto il primo presidente e il procuratore generale presso la Corte di Cassazione. Gli altri componenti sono attualmente 30, eletti per due terzi dai magistrati (membri togati), e scelti per la parte restante dal Parlamento tra professori ordinari di diritto e avvocati con almeno quindici anni di esercizio (membri laici).

Dalla “riforma Cartabia” del 2022, che sul punto ha rinnovato il regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, sull’ordinamento giudiziario, i ruoli di giudici e pm tendono a divergere fin dalle prime fasi della carriera: il passaggio è infatti consentito una sola volta e a determinate condizioni, tra cui il trasferimento in un diverso distretto di Corte d’appello.

Nell’architettura immaginata dai padri costituenti il CSM rappresentava il principale presidio dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura rispetto agli altri poteri dello Stato. Soprattutto negli ultimi trent’anni tuttavia questo equilibrio è stato oggetto di un dibattito sempre più acceso, in particolare a partire dall’inchiesta di Mani Pulite e dall’abolizione nel 1993 dell’immunità parlamentare.

La riforma sottoposta a referendum prevede la scissione del CSM in due Consigli Superiori distinti, uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. A questi si affiancherebbe un ulteriore organo con una composizione autonoma e differenziata, l’Alta Corte disciplinare, competente esclusivamente per i procedimenti disciplinari. Il progetto di riforma introduce inoltre un meccanismo di sorteggio per la selezione dei componenti togati e laici, secondo modalità concrete che dovranno essere definite da leggi ordinarie successive.

Le ragioni degli opposti schieramenti e il voto come giudizio politico

Chi sostiene la riforma richiama anzitutto il principio di terzietà del giudice, che si realizzerebbe pienamente solo quando esso non appartenesse più al medesimo ordine del pubblico ministero, che nel processo è una parte, sia pure pubblica. La separazione delle carriere rafforzerebbe dunque la percezione e la sostanza dell’imparzialità, e sarebbe da questo punto di vista il naturale completamento del cammino avviato alla fine degli anni Ottanta con il nuovo codice di procedura penale, che segnò il passaggio dal modello inquisitorio del codice Rocco al processo di tipo accusatorio, in cui la prova si forma in dibattimento nel contraddittorio tra le parti davanti a un giudice terzo: principio ribadito anche dalla riforma che nel 1999 ha coinvolto l’art. 111 della costituzione (c.d. “giusto processo”).

Un secondo argomento riguarda le correnti associative che negli anni si sono formate per partecipare alla competizione per l’elezione al CSM: un sistema che, secondo i sostenitori della riforma, favorirebbe logiche di appartenenza nella gestione delle carriere e degli incarichi direttivi, con inevitabili riflessi anche politici. Il sorteggio, in questa prospettiva, sarebbe uno strumento per spezzare tali dinamiche, sottraendo la selezione alle competizioni organizzate.

Sul fronte opposto, un primo profilo critico riguarda l’indipendenza del pubblico ministero. Separare le carriere e istituire un organismo decisionale autonomo per i pm – si sostiene – potrebbe nel tempo avvicinarli all’orbita del potere esecutivo, soprattutto se il loro assetto istituzionale dovesse essere ridefinito in senso più gerarchico. Non manca inoltre chi paventa che un pubblico ministero completamente separato dai giudici potrebbe risultare addirittura più pericoloso per le garanzie e i diritti dell’imputato.

Altro tema controverso è quello del sorteggio, che a parere di molti non assicura né competenza né indipendenza. L’elezione, pur con tutti i suoi limiti, implica una responsabilità verso un corpo elettorale, mentre il meccanismo dell’estrazione a sorte rischia invece di selezionare magistrati non adeguatamente preparati e motivati per un incarico così delicato. Si osserva inoltre che la formazione delle liste preliminari dalle quali effettuare il sorteggio potrebbe reintrodurre, sotto altra forma, le stesse logiche che si intendono superare.

Il precedenti del 2016 e del 2020 ci ricordano che i referendum costituzionali tendono a trasformarsi in un momento di confronto più ampio sul sistema politico e istituzionale, e anche questa volta il dibattito si muove su un crinale sottile tra tecnica giuridica e visione politica. Gli elettori sono dunque chiamati a esprimersi su una domanda che, pur formulata in termini tecnici, tocca il cuore della democrazia costituzionale: come garantire insieme indipendenza, imparzialità e responsabilità della magistratura. La risposta passerà dalle urne, ma la riflessione – inevitabilmente – va ben oltre.